Изненадващият призив на президента Румен Радев за референдум за въвеждането на еврото през 2026 г., отправен на 9 май – Деня на Европа, породи политическа буря.
Инициативата предизвика незабавни реакции от страна на политическите сили, част от които я определиха като противоконституционна. Голямо внимание привлече и незабавната реакция на секретаря по правни въпроси на президента – Крум Зарков. Само минути след изказването на Радев, той обяви публично, че подава оставка, защото не може да се съгласи с „предложението да се произведе референдум по конституционно недопустим въпрос”. Оставката на Зарков зададе тона на юридическия дебат, който последва.
В последвалите дни редица юристи и конституционалисти подкрепиха тезата, че референдумът противоречи на Конституцията. Това улесни решението на председателя на Народното събрание Наталия Киселова (преподавател по конституционно право, бел. авт.) да върне предложението на президента с такъв аргумент. Така тя се опита да сложи край на темата. Ако предложението бе разгледано от парламента, независимо от резултата от гласуването, се очакваше да бъде сезиран Конституционният съд. А евентуално висящо дело пред КС можеше да повлияе на позициите в Брюксел за готовността на България за приемането на общата валута, казват депутати пред „Дневник“. На 16 май Румен Радев все пак обяви, че ще сезира КС заради „безпрецедентното нарушение на законността от Народното събрание в лицето на неговия председател”. Държавният глава ще очаква тълкувателно решение за правомощията на председателя на парламента, което няма да окаже ефект върху присъединителния процес.
Референдум за еврото е юридически невъзможен
Въпросът дали референдум срещу еврото е възможен беше повдигнат още през 2022 г., когато инициативен комитет, оглавен от Деян Николов – бивш депутат и настоящ съветник в Столична община от „Възраждане” – започна събиране на подписи с тази цел. Тъй като според чл. 9, ал. 4 от закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление произнасянето по въпроси, уредени във вече приети и ратифицирани международни договори е забранено, директен въпрос от типа „Подкрепяте ли въвеждането на еврото в България?“ бе изключен.
Юридическите пречки за това са свързани с факта, че с влизането си в Европейския съюз България се е съгласила, че ще приеме единната европейска валута:
- в чл.140 от Договора за функциониране на ЕС и Протокол 13 към него страните от Съюза се задължават да се присъединят към единната европейска валута след постигане на т.нар. критерии за конвергенция, включващи ниво на инфлация, дефицит, стабилност на валутните курсове и др.
Изключение от това правило прави единствено Дания. В договора е записано още, че „след консултация с Европейския парламент и след обсъждане в Европейския съвет, Съветът, по предложение на Комисията решава кои държави-членки изпълняват условията, за да се присъединят към еврозоната. В допълнение според Конституцията (чл. 5, ал. 4) международните договори имат превес над вътрешното право, ако има противоречие помежду им.
Заради тези ограничения референдумът на “Възраждане” беше фокусиран върху отлагане на приемането на еврото, а не отхвърлянето му в цялост.
Въпросът гласеше:
„Съгласни ли сте българският лев да бъде единствената официална валута в България до 2043г.?”
По време на консултациите за съставяне на редовен кабинет през ноември 2022 г. от „Възраждане” поискаха от Румен Радев сам да инициира референдум за еврото. Те обясниха, че не поставят под съмнение влизането в еврозоната, а искат то да бъде отложено докато доходите в България достигнат средноевропейско ниво.
Тогава държавният глава отговори, че референдум за влизането в еврозоната е важен въпрос, но спазването на законите е не по-малко важно. Той подчерта, че съгласно закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление провеждането на референдум по въпроси, уредени във вече приети и ратифицирани международни договори, е невъзможно. Добави, че Конституцията също поставя ограничения, както и че международните договори имат приоритет над националното законодателство, особено когато се касае за Европейския съюз.
След отказа на Радев през 2022 г. да припознае желанието на „Възраждане”, инициативен комитет започна събирането на подписи, които да внесе в Народното събрание. За три месеца доброволците успяха да съберат 590 хил. подписа, от които малко над 470 хил. бяха отчетени като валидни. Законът предвижда, че ако подписалите граждани с избирателни права са повече от 400 000, Народното събрание трябва да приеме решение за референдум, при условие, че предложението не противоречи на Конституцията, ратифицирани международни договори или специфични законови разпоредби.
По време на дебатите мнозинството в парламента се обедини около тезата, че именно Народното събрание има правомощията да се произнесе по въпроса и може да приеме или отхвърли проекторешението. Така, на 7 юли 2023 г. с 98 гласа „против“ парламентът отхвърли проекторешението на „Възраждане“ с мотива, че то би противоречало на българската Конституция. В отговор „Възраждане” сезира Конституционния съд.
Решението на КС: Референдум за срока е неприложим
Седем месеца след като от „Възраждане” поискаха от Конституционния съд да се произнесе по акта на Народното събрание, той отхвърли искането им да обяви решението на парламента за противоконституционно.
Именно тази преценка на КС даде и допълнителен аргумент на председателя на Народното събрание Наталия Киселова да недопусне до зала и да върне предложението за провеждане на референдум на президента Румен Радев. В съобщението до медиите тя посочва, че „предложението на държавния глава и мотивите към него не са съобразени с Мотивите и диспозитива на Решение № 3 на Конституционния съд от 2024 г. по к. д. № 13/ 2023 г.”
Основният въпрос по делото в КС бе възможно ли е приемането на еврото да се отложи с 20 години с референдум. От „Възраждане“ твърдяха, че в Договора за функционирането на ЕС няма конкретна дата, на която държава членка с дерогация (временно освобождаване от задължението за въвеждане на еврото до изпълнение на критериите, бел. авт.), каквато е България, да трябва да приеме еврото. Със същия аргумент си послужи и Румен Радев, когато предложи да има референдум с въпрос „Съгласни ли сте България да въведе единната европейска валута „евро“ през 2026 г.?“
В решението си съдът подробно разглежда учредителните договори на Съюза и обяснява същността на дерогацията – че България ще приеме еврото, когато е изпълнила критериите за това. Конституционният съд подчертава, че в хода на присъединяването си България е дала „предварително и обвързващо” съгласие за участие в паричния съюз, включително и за приемането на еврото.
„Изграждането на паричен съюз в рамките на Европейския съюз е подчинено не на определянето на конкретни дати за държавите членки с дерогация, а на изпълнението от тях на критерии, установени в първичното право на Съюза, което държавите членки чрез подписаните от тях договори са приели доброволно да изпълняват. Преценката за момента, когато държавата членка с дерогация се включва във Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM II), е предоставена на държавата членка, но от нея се очаква да се присъедини към механизма. Преценката за момента, когато държава членка с дерогация е готова да приеме еврото (…) се извършва не едностранно от националния парламент на държавата членка, а от Съвета на Европейския съюз, по предложение на Комисията, след консултация с Европейския парламент, след обсъждане в Европейския съвет и след препоръка, отправена от квалифицирано мнозинство от членовете на Съвета, представляващи държавите членки, чиято парична единица е еврото. Това означава, че българският парламент, след доброволното включване на България във Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM ІІ), с едностранно свое действие не може да определи конкретна дата, до която няма да приема еврото, защото това би било пренаписване на установените в член 140 ДФЕС условия и ред за приемане на еврото, каквото е в несъответствие с правото на Европейския съюз и е конституционно недопустимо“, обясняват конституционните съдии.
От КС допълват, че предложение за референдум с въпрос за определяне на конкретен срок, до който еврото няма да се приема като национална валута, не е „уточняване на съдържанието на елемент на международен договор“, „а е по същество пренаписване на условията в противоречие на установеното с ратифициран от Народното събрание договор“.
Заради това КС заключава, че произвеждането на национален референдум с поставения въпрос за еврото, противоречи на чл. 85, ал. 3 от Конституцията. Този член гласи, че ратифицираните от Народното събрание договори могат да бъдат изменяни или прекратени само по реда, посочен в самите тях, или в съответствие с общопризнатите норми на международното право. Нито една държава от ЕС няма право едностранно да изменя договорите на Съюза.
Суверенитетът на народа не означава безусловна власт
Друг ключов елемент от решението на съда засяга народния суверенитет. От „Възраждане“ твърдяха, че Народното събрание не може да откаже да свика национален референдум, ако бъде сезирано с подписка от повече от 400 000 граждани с право на глас, тъй като отказът би пренебрегнал волята на народа.
Подобен аргумент бе приложен и в мотивите на президента. Той цитира член 1 от Конституцията: „никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет”. Радев допълва, че при липсата на ясна готовност за смяна на националната валута и при разминаване между обществените нагласи и институциите, „следва да се изпълнява волята на народа като суверен”.
Според Конституционния съд „конституционализмът е несъвместим с разбирането, че суверенът стои извън правото, което сам създава“ и „народът като носител на суверенитета едновременно поставя ограничения на публичните власти”, но и същевременно сам трябва да спазва установените правила, ценности и принципи, изразяващи неговата воля чрез Конституцията.
„Резултатът от един решаващ референдум, произведен при спазване на установения в правото ред, задължава Народното събрание, но това не означава, че Народното събрание е обвързано автоматично от отправеното до него предложение за произвеждане на национален референдум с поставения в него въпрос, включително когато са спазени изискванията на закон, към който препраща Конституцията. Дори когато волята на активното гражданство е обективирана чрез подписите на повече от 400 000 граждани с избирателни права, това не задължава парламента да вземе решение единствено за произвеждане на национален референдум (чл. 1, ал. 3 от Конституцията). (…) Броят на гражданите с избирателни права, които са подписали предложението за произвеждане на национален референдум, не може да замени ценностите, установени от общата воля на суверена в Конституцията, в частност – принципа на върховенство на правото, на който са подчинени и който ограничава едновременно както учредените власти, така и титуляря на държавната власт”, гласи становището на конституционните съдии.
Разнопосочни тълкувания: допустим въпрос, противоконституционна инициатива или нарушение на ангажиментите към ЕС
След обръщението на президента Румен Радев на 9 май се разгоря обществен дебат за правомощията му да инициира референдум, както и за конституционалността на въпроса, който той поставя.
По първия въпрос законът за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление ясно заявява, че „предложение до Народното събрание за произвеждане на национален референдум може да бъде направено от президента на Републиката (чл. 10, ал. 2). Той обаче може само да предлага свикване на национално допитване и да издава указ за датата за назначаването му, ако предложението му бъде одобрено от парламента.
По темата противоконституционен ли е въпроса юридическата общност е разделена.
Според професора по конституционно право в Софийския университет „Св. Климент Охридски” Пламен Киров Конституционния съд „вече се произнесъл по темата”. По думите му, тъй като въпросът на Радев засяга момента на приемането на еврото, а не влизането в еврозоната по принцип, би било възможно да се проведе референдум за датата. Пред Factcheck.bg той добави, че парламентът е бил длъжен да се произнесе по предложението на президента. “След като има предложение, парламентът трябваше да се произнесе. „Или да гласува „за“ или да гласува „против“. Както знаем обаче парламентът е единственият орган в държавата, който може да не спазва закони и от това да не последва нищо”, казва той.
В интервю за БиТиВи доц. Борислав Цеков, също преподавател в Софийския университет „Св. Климент Охридски”, заяви, че искането на президента не е в съответствие с Конституцията. Той посочи, че този въпрос вече е бил разглеждан от Конституционния съд. По думите му, „аргументите, които се съдържат в решението на Конституционния съд са категорични и не са въпрос на някаква интерпретация. Те са безспорни, което означава, че дали и кога ще се въведе еврото е въпрос, който вече е решен (…) Ние не можем едностранно да пререшаваме този въпрос”.
Пред „Нова нюз” проф. Екатерина Михайлова коментира, че въпросът е конституционно недопустим, защото противоречи на международните договори – договора за присъединяване на България и Румъния.
„Моментът (за влизане в еврозоната, бел.авт.) зависи от двете страни. Имаме договор, в който има клаузи. Те трябва да бъдат изпълнени и когато бъдат изпълнени, може да влезем”. Според нея в мотивите на президента не са юридически, а емоционални. По думите ѝ, „Наталия Киселова не е нарушила Конституцията като е върнала предложението като недопустимо, нито пък е нарушила други закони”.
В интервю за БНТ конституционният съдия проф. Янаки Стоилов отбеляза, че в договора изрично не се посочва срок, в който държавите, приели да се присъединят към еврозоната, трябва да го направят. Той обаче заяви, че Конституционният съд е разглеждал подобен проблем и е приел решение, че по така зададения въпрос не може да бъде проведен референдум. Според него въпросът на президента „има формални икономически критерии, но и политическо измерение, защото когато България безусловно е покривала критериите за включване в еврозоната, не е била приета“. (България никога преди не е покривала критериите за влизане в еврозоната, бел.авт.)
С позиция по въпроса излязоха и 40 преподаватели от Юридически факултет на СУ „Св. Климент Охридски“. Според тях „при наличието на Решение №3 от 8.02.2024 г. по к.д. №13/2023 на Конституционния съд на Република България свикването на подобен референдум би представлявало нарушение на Конституцията. Правно необосновано е президентът на Републиката да предлага на българския парламент да пренебрегне конституционната уредба на страната и задълженията ѝ като член на Европейския съюз. (…) Опитът парламентът да бъде поставен в положение да свика противоконституционен референдум представлява акт, който – съзнателно или не – цели суспендиране на българската Конституция и връщане на страната десетилетия назад, зачерквайки достиженията в обществения и правния ѝ напредък след 1989 година”.
